En la COP26, las soluciones de fachada prevalecieron por encima de las ambiciones reales

El mensaje desde fuera de las salas de negociación de la COP26 no podía ser más claro: enormes manifestaciones, una y las pruebas científicas que demuestran que el límite de 1,5 grados se aleja cada vez más. Todos ellos señalan la urgencia de la acción climática para reducir drásticamente el aumento de las emisiones, mitigar los crecientes daños y acelerar una transición socialmente aceptable y justa hacia un futuro sin combustibles fósiles. Pero en lugar de tomar medidas audaces contra los combustibles fósiles y mostrar la ambición necesaria para mantener el calentamiento global por debajo de 1,5°C, las partes en la COP26 adoptaron con entusiasmo soluciones falsas, desde las compensaciones de carbono y la captura de carbono hasta las plantaciones de monocultivos y el acaparamiento de tierras. Aunque muchos de los líderes confirmaron en sus discursos que hay que respetar el límite de 1,5 grados, este imperativo no se reflejó en sus decisiones. La COP26 comenzó con una serie de anuncios y terminó con una falta de acción. Los resultados no garantizan la acción correcta e inmediata necesaria para evitar una catástrofe climática, ni atienden las demandas de equidad y justicia de los más afectados por los daños climáticos.

La exclusividad impide una actuación equitativa y ambiciosa

La brecha entre las palabras y los hechos se manifestó por primera vez en la exclusión de las organizaciones de la sociedad civil y los pueblos indígenas de la COP26, lo que tuvo un impacto directo en las medidas y decisiones adoptadas en Glasgow.

Durante meses, el gobierno británico había prometido que la COP26 sería la más inclusiva de todas las conferencias anteriores, a pesar de la pandemia en curso. En realidad, fue todo lo contrario, tanto en su preparación como en la propia conferencia. Debido al apartheid de las vacunas - resultante de que los países desarrollados anteponen los intereses de las empresas al acceso universal a las vacunas - estaba claro, incluso antes de la apertura de la conferencia, que la participación de las delegaciones de los países en desarrollo estaría plagada de problemas logísticos y riesgos sanitarios sin precedentes.

A pesar de estas dificultades y de los enormes costos económicos que supone asistir a la conferencia de este año, miles de representantes de movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil y pueblos indígenas se reunieron en Glasgow para pedir cuentas a los gobiernos y exigir justicia climática. Sin embargo, el primer día de la conferencia, el gobierno del Reino Unido y la secretaría de la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) dejaron claro que su objetivo era más bien anunciar cifras sin sentido ("el mayor número de delegados de la historia"), al tiempo que limitaban la participación significativa en el proceso político de una forma nunca vista en una COP.

La Presidencia británica de la COP y la Secretaría de la CMNUCC prohibieron la presencia de la sociedad civil en casi todas las negociaciones durante los primeros días de la conferencia. Al hacerlo, no solo violaron las ya inadecuadas directrices de transparencia 

que todos los gobiernos habían aceptado antes de las negociaciones, sino también otras normas internacionales que garantizan el derecho de acceso y participación en la toma de decisiones medioambientales, incluidos los procesos de la ONU. Dos relatores especiales de la ONU denunciaron la situación e hicieron llamamientos urgentes a la Secretaría de Cambio Climático de la ONU y a la Presidencia de la COP del Reino Unido para que se escuche la voz de todos.

Estas restricciones sin precedentes a la participación de la sociedad civil contrastan con la presencia de líderes empresariales y grupos de presión a los que se les concedió un acceso privilegiado a los responsables políticos. Ningún país tuvo más representantes en la COP que el número total de delegados de la industria de los combustibles fósiles. Los ejecutivos de muchas empresas participaron con las partes en eventos empresariales que lanzaron diversas "iniciativas" que no solo carecen de responsabilidad y transparencia, sino que también permiten a las empresas eludir las regulaciones apropiadas sobre el cambio climático. El riesgo de este lavado verde fue tan pronunciado en el período previo a la COP y durante la conferencia que el Secretario General de la ONU anunció la creación de un grupo de expertos para verificar si las afirmaciones de las empresas sobre la protección del clima van realmente acompañadas de medidas adecuadas.

El desequilibrio en el acceso y la influencia concedidos a los distintos actores no estatales es, por un lado, una señal de que la ONU y el Reino Unido no están suficientemente comprometidos con la democracia ecológica. Pero, por otro lado, también socavó las decisiones tomadas en la COP porque el proceso de toma de decisiones estaba protegido de la presión pública, lo que permitió a los gobiernos acordar los denominadores comunes más bajos. Quizá el ejemplo más claro de lo que ocurre cuando no hay observadores ni muchos de los países más afectados en la sala es un programa sobre participación pública, acceso público a la información y educación sobre cuestiones climáticas (conocido en la jerga de la convención sobre el clima como "Acción para el Empoderamiento Climático") adoptado por las partes que no menciona los derechos humanos. En el último momento, bajo la presión de llegar a una decisión, las partes, en una sesión a puerta cerrada, han eliminado el requisito de que este trabajo se base en un enfoque de derechos. La ironía de negociar un programa de trabajo sobre la participación del público después de que ese mismo público haya sido excluido de las negociaciones parece haber escapado a los delegados. La dilución y eliminación de contenidos significativos que ponen los derechos y las personas en el centro se produjo en muchos textos de la COP sobre diferentes puntos de la agenda, ilustrando una vez más por qué una COP que excluye al público produce resultados injustos y, en última instancia, decisiones ineficaces.

Desviación de los combustibles fósiles y giro hacia falsas soluciones 

La crisis climática está causada en gran medida por los combustibles fósiles. Sin embargo, durante 30 años han quedado al margen de todas las negociaciones sobre el clima, aparte de los numerosos delegados de la industria de los combustibles fósiles que deambulan por las salas de conferencias. Este año, los combustibles fósiles se debatieron explícitamente en la COP por primera vez. La cuestión fue planteada no solo por la sociedad civil en protestas y actos paralelos, sino también por los gobiernos dentro y fuera de las salas de negociación. Aunque este enfoque fue innovador, las decisiones finales de las partes no lo fueron en absoluto.

El tema de los combustibles fósiles se tocó en las conversaciones, pero los mayores avances hacia la eliminación de su producción y uso se hicieron fuera de las negociaciones oficiales. Una iniciativa liderada por el gobierno del Reino Unido consiguió que casi 40 países e instituciones se comprometieran a eliminar progresivamente la financiación pública de proyectos de combustibles fósiles en el extranjero. Aunque la iniciativa es un éxito importante en la lucha por acabar con las subvenciones a los combustibles fósiles, también tiene sus limitaciones. El compromiso no tiene nada que ver con la financiación de proyectos nacionales de combustibles fósiles. Además, solo pone fin a la financiación de los proyectos de combustibles fósiles "sin restricciones" (petróleo, gas y carbón), dejando la puerta abierta a las subvenciones para la captura y el almacenamiento de carbono (CAC). Además, también se permiten algunas excepciones, como la financiación del gas fósil en determinados contextos.

En la COP26 también se hicieron varios anuncios sobre la eliminación del carbón. Más de 40 países, entre ellos muchos de los mayores emisores de carbón -aunque no Estados Unidos, China, India y Australia- se comprometieron a dejar de invertir en nuevas centrales eléctricas de carbón. A la Alianza Powering Past Coal se unieron 28 países más, con lo que el número total de miembros supera los 160. Y otros países se comprometieron a eliminar progresivamente el carbón sin parar.

Tal vez el acontecimiento más significativo al margen de la COP26 fue la presentación oficial por parte de los gobiernos de Dinamarca y Costa Rica de la Alianza Más allá del Petróleo y el Gas (Beyond Oil & Gas Alliance: BOGA), cuyos miembros se comprometen a no desarrollar nuevas reservas de petróleo y gas y a reducir progresivamente la producción. Los miembros fundadores son siete países (Dinamarca, Costa Rica, Francia, Groenlandia, Irlanda, Suecia y Gales), una provincia canadiense (Quebec) y varios miembros asociados (Nueva Zelanda, Portugal y el estado estadounidense de California). Los comentarios de los miembros durante el lanzamiento de la Alianza dejan claro el reconocimiento de BOGA de que el futuro no puede ser fósil y que el liderazgo climático debe ir de la mano de una transición energética más rápida. El mismo día, Carbon Tracker (Seguimiento al carbono) lanzó el nuevo Registro Global de Combustibles Fósiles para crear más transparencia en torno a la producción de combustibles fósiles.

Estas iniciativas dejan claro que el avance hacia la eliminación de los combustibles fósiles no solo es posible, sino también lógico y, en última instancia, necesario desde una perspectiva económica y política. Envían una fuerte señal sobre cómo proceder y hacia dónde debe ir el mundo para tener alguna esperanza de mantener el calentamiento global por debajo de 1,5°C. Junto con las protestas públicas generalizadas, el aumento de los litigios y la oposición inquebrantable de las comunidades más afectadas por los peligros e impactos del desarrollo de los combustibles fósiles, estos anuncios políticos están contribuyendo a aumentar la presión sobre las empresas de combustibles fósiles. Inmediatamente después de la COP26, en la que los activistas del clima exigieron que ya no se tolerara el desarrollo de nuevos hidrocarburos, Shell se retiró del proyecto del campo petrolífero de Cambo, uno de los mayores campos petrolíferos sin explotar de la costa del Reino Unido. Esta medida podría marcar el fin de los nuevos proyectos de producción de petróleo en el Mar del Norte.

Lamentablemente, la urgencia expresada en los anuncios políticos y en las protestas públicas ante las salas de conferencias no se refleja en los resultados de la COP26. Los países se armaron de valor para plantear por fin la cuestión de los combustibles fósiles en las negociaciones oficiales, pero no tomaron medidas sustanciales contra ellos. En lugar de comprometerse a una eliminación de los combustibles fósiles, los países solo acordaron una escasa "eliminación" del "carbón no disminuido" y la eliminación de las subvenciones "ineficientes" a los combustibles fósiles, una decisión debilitada por tantas disposiciones más detalladas que no refleja la gravedad de la crisis climática.

Los medios de comunicación culparon a la India del debilitamiento de última hora de la declaración final. Muchos han denunciado que la presión de la India para mantener el uso del carbón es incoherente con los resultados de la investigación climática y una violación de los derechos de las comunidades a un aire limpio y a un mundo seguro para el clima, derechos que actualmente están amenazados en Nueva Delhi debido a los niveles tóxicos de contaminación atmosférica que exigen la actuación del gobierno nacional. Pero los países ricos también son responsables del vergonzoso resultado de la conferencia. La resistencia de EE.UU. y otros países industrializados a incluir en el texto la eliminación del petróleo y el gas -cuya extracción siguen apoyando tanto en su país como en el extranjero- y la falta de voluntad de estos mismos países para financiar adecuadamente la transición energética en los países en vías de desarrollo fueron al menos igual de perjudiciales para la credibilidad y el impacto de la Declaración de Glasgow. El intento de declarar prioritaria la eliminación del carbón mientras se ignora la necesidad de buscar la eliminación del petróleo y el gas con la misma urgencia, trasladó la carga principal de la transición energética a los países en desarrollo, que siguen siendo más dependientes del carbón que los países ricos. La primera referencia explícita a los combustibles fósiles en un texto de decisión de la COP refleja, en última instancia, no las conclusiones de la ciencia del clima ni la necesidad de acelerar la transición energética, sino el poder de los intereses empresariales y la decisión de los gobiernos de mantener el statu quo.

Mientras las partes se negaban a actuar contra los combustibles fósiles como impulsores de la crisis climática, volvieron a propagar promesas de cero neto y se centraron en caminos equivocados y soluciones postizas.

Centrarse en las compensaciones de CO2 y no cumplir los objetivos

Tras seis años de negociaciones, las partes acordaron finalmente un conjunto de normas sobre compensaciones de carbono y cooperación transfronteriza en el marco del artículo 6 del Acuerdo de París, que trata de los mercados de carbono y los enfoques de cooperación no basados en el mercado. La normativa permite medidas potencialmente arriesgadas que solo sirven para "compensar" las emisiones en lugar de reducirlas. Incluso con las normas más estrictas, los mercados de carbono corren el riesgo de socavar los derechos humanos y los objetivos climáticos al permitir que los países y las empresas emitan cantidades invariables de CO2 en un lugar si prometen compensarlas pagando por la reducción de emisiones en otro lugar. En realidad, el Acuerdo de París pretendía que estas medidas contribuyeran a reducir las emisiones globales. En la práctica, sin embargo, las normas acordadas en Glasgow apenas contribuyen a aumentar los objetivos generales. Las normas permiten a los compradores utilizar una gran parte de los créditos de CO2 que adquieren directamente para compensar sus emisiones actuales, y solo una pequeña parte debe ser "reservada", es decir, no utilizada.

Además, aunque las partes han establecido normas para evitar en gran medida el doble cómputo de las reducciones de emisiones, no han eliminado todas las lagunas, incluso en relación con los mercados voluntarios de carbono o los créditos no autorizados. Además, también permiten el uso de los llamados créditos basura, antiguos créditos de proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) que se remontan a 2013, para cumplir los objetivos de reducción de emisiones más elevados. Trasladar los antiguos créditos al nuevo marco de comercio de derechos de emisión no solo socava el objetivo global de reducción, sino que además premia las infracciones. La generación de créditos de carbono a través del MDL también ha dado lugar a acaparamientos de tierras y a violaciones de los derechos de los pueblos indígenas y de las personas que viven en las zonas de los proyectos; las escasas reducciones de emisiones conseguidas en estos proyectos no suelen reportar beneficios tangibles a largo plazo. El uso de estos créditos zombis para lograr objetivos de reducción de emisiones "netas" o posteriores a 2020 no contribuye a abordar la actual crisis climática ni a reducir las emisiones ahora. El compromiso negociado en Glasgow para permitir estos créditos trata la emergencia climática como un problema matemático y no como la crisis de derechos humanos que es. No solo ignora la experiencia de las comunidades en la primera línea de la crisis climática que han sido y están siendo perjudicadas por estos proyectos, sino también la continua contaminación que estas compensaciones permiten.

Una de las principales demandas de la sociedad civil y de los pueblos indígenas (así como de muchos países) era que las partes debían evitar repetir los errores cometidos en el pasado, en parte garantizando que el marco del artículo 6 incorporara protecciones de derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indígenas. En anteriores mercados de carbono se han violado los derechos de las comunidades, incluidos sus derechos al agua, a la alimentación y a la vivienda, sin que puedan hacer valer su derecho. Aunque el reglamento final sobre los enfoques basados en el mercado y no basados en el mercado del artículo 6 incluye referencias a los derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indígenas, los derechos humanos no se incluyeron completamente en el reglamento sobre el diseño de las actividades del "mecanismo de desarrollo sostenible". Tampoco se incluyó el pleno respeto de la legislación internacional sobre derechos humanos, incluido el derecho de los pueblos indígenas al consentimiento libre, previo e informado (CLPI) y a la transición justa. En las últimas horas de la conferencia, los Estados partes añadieron una referencia a un mecanismo de reclamación independiente, que es importante para garantizar el derecho a un recurso. Sin embargo, no llegaron a garantizar una estructura institucional para los procedimientos de reclamación. De cara al futuro, queda por ver sí las normas elaboradas en este marco son sólidas, de modo que los países y las empresas no pisoteen los derechos humanos fundamentales a través de la acción climática en sus esfuerzos por compensar las emisiones.

La presión para establecer normativas que legitimen los mercados de carbono en lugar de acabar con los combustibles fósiles como principales contribuyentes al cambio climático ilustra las prioridades equivocadas de muchos países. En un mundo limitado por el cambio climático, en el que los impactos del mismo empeoran cada día, no hay lugar para un mercado de compensaciones. Los países deben tomar medidas reales e inmediatas a nivel nacional para hacer frente a los combustibles fósiles como motor de la crisis, y no tratar de evitar esta difícil tarea con trucos de cálculo. La presión de la sociedad civil es especialmente importante para garantizar que los gobiernos y las empresas no se limiten a confiar en las compensaciones de carbono, sino que ofrezcan una reducción real de las emisiones.

Como nota positiva, al final las partes se tomaron mucho tiempo para debatir también los enfoques de cooperación no basados en el mercado en el marco del artículo 6, y establecieron un Comité de Glasgow y un programa de trabajo sobre dichos enfoques para explorar cómo permitir la cooperación internacional al margen del comercio de emisiones. Estas actividades ofrecen la oportunidad de aumentar la ambición permitiendo a los países encontrar enfoques para cumplir sus compromisos en materia de cambio climático a través de la cooperación internacional que no se basa en las compensaciones. Con la creación del "Comité de Glasgow sobre enfoques no basados en el mercado", las partes esperan promover el intercambio de información, mejores prácticas y lecciones aprendidas, así como otras formas de cooperación. Este marco y el programa de trabajo, que se desarrollará en 2022, podrían contribuir a hacer posible una verdadera acción climática que promueva una transición justa, proteja los derechos humanos, incluidos los de los pueblos indígenas, y garantice la integridad de los ecosistemas.

Muchos Estados aún no respaldan sus palabras con hechos

En la COP26 no solo hubo falta de ambición en cuanto a la reducción de las emisiones, sino también en cuanto a la financiación del clima. Las partes no prometieron fondos suficientes ni para los países que ya soportan la mayor parte de los impactos relacionados con el cambio climático ni para los países que probablemente se verán más afectados en el futuro. Especialmente para las medidas de adaptación, la ayuda financiera es lamentablemente escasa. Los países más responsables de la crisis climática están obligados, en virtud de los acuerdos climáticos de la ONU, a apoyar, mediante la aportación de financiación climática, a los países menos responsables de la crisis climática pero más afectados por ella. Hace más de una década, los países desarrollados prometieron aportar 100.000 millones de dólares anuales a partir de 2020. Esta cifra no tiene nada que ver con las necesidades reales, que ascienden a billones, sino que refleja simplemente una decisión política. El año 2020 ha llegado y se ha ido sin que los países alcancen al menos este objetivo ya insuficiente.

La COP26 hizo poco para cerrar el déficit de financiación permanente de forma rápida y significativa. Los países desarrollados que forman parte de las partes se comprometieron a duplicar la provisión de fondos para la adaptación en los próximos cuatro años y prometieron cientos de millones en fondos adicionales tanto para el Fondo de Adaptación como para el Fondo para la Países Menos Adelantados. para financiar medidas urgentes de adaptación. Estos nuevos compromisos son particularmente importantes ya que el financiamiento para la adaptación sigue estando muy por detrás del financiamiento para la mitigación. Sin embargo, estos anuncios están muy lejos de ofrecer el equilibrio 50:50 prometido desde hace mucho tiempo de financiación para la mitigación y la adaptación o satisfacer las necesidades reales de las comunidades más afectadas por el cambio climático. Además, los gobiernos del Norte Global han tenido que admitir que no alcanzarán la meta de $100 mil millones hasta por lo menos 2023 . Le deben este dinero a los países del Sur Global, que necesitan apoyo urgente para combatir la crisis climática.

Por no hablar de que los países más responsables de la crisis climática siguen tratando de evitar por completo la financiación de los daños y pérdidas del cambio climático. Los llamamientos a "pagar por las pérdidas y los daños" resonaron en las salas de conferencias de la COP, en las calles de Glasgow y también en las salas virtuales de la COP. Los grupos de la sociedad civil declararon que el tratamiento de las pérdidas y los daños era la piedra de toque para el éxito o el fracaso de la COP. A pesar de la mayor atención prestada al tema y de la propuesta, apoyada por todos los países en desarrollo, de establecer un mecanismo para financiar los daños y las pérdidas en Glasgow, las partes se comprometieron finalmente solo a elaborar más detalles técnicos y a seguir dialogando sobre los daños y las pérdidas, pero no a la financiación. En este contexto, el anuncio de Escocia de su intención de contribuir financieramente a un fondo de daños y pérdidas debería servir de ejemplo y presionar a los demás países del Norte para que sigan su ejemplo.

La magnitud y la rapidez con que se agrava la crisis climática demuestran que no se trata de un problema del futuro, sino de un problema muy actual en el que cada vez se producirán más daños. Ya están sobre la mesa propuestas concretas para movilizar recursos donde está el dinero y hacer que los contaminadores paguen, basándose en los precedentes que demuestran que tales fuentes de financiación pueden funcionar en la práctica. Y, sin embargo, los gobiernos de los países desarrollados se niegan a estudiar siquiera estas propuestas. El fracaso continuado de los líderes políticos a la hora de proporcionar una financiación cuantitativa y cualitativamente adecuada -centrada en las personas, con perspectiva de género y accesible para las comunidades más afectadas por el cambio climático- para la mitigación, la adaptación, los daños y las pérdidas es moralmente reprobable.

El fracaso de Glasgow puede retrasar la justicia climática, pero no impedirá el abandono de los combustibles fósiles

La justicia climática, las pérdidas y los daños y la acción climática basada en los derechos seguirán ocupando un lugar destacado en la agenda política de 2022. La falta de ambición en términos de acción y financiación, los intentos insuficientes de hacer frente a los combustibles fósiles y las lagunas que abren la puerta a las compensaciones de carbono y a las soluciones falsas conducirán inevitablemente a más daños relacionados con el clima y pondrán en peligro los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas de todo el mundo. La COP26 dejó claro que sin la participación significativa de la sociedad civil, los pueblos indígenas, las mujeres, las personas con discapacidad y los jóvenes, no se puede adoptar ninguna acción climática eficaz y justa. Las futuras COP deben ser inclusivas no solo en principio, sino también en la práctica. En lugar de servir de plataforma para promesas vacías o de ser instrumentalizadas como un lavado verde de los abusos de los derechos humanos, las negociaciones sobre el clima deben constituir un foro en el que se aborden los motores de la crisis climática y se atiendan las aspiraciones de las comunidades que se encuentran en primera línea de la crisis climática.

El fracaso continuado del proceso climático de la ONU para estar a la altura de la urgencia del momento no impedirá que el movimiento mundial siga luchando por la justicia climática, ni frenará el impulso legal y financiero para una transición justa hacia un futuro sin fósiles. El hecho de que la mera mención de los combustibles fósiles -el principal motor del cambio climático- suponga un avance después de casi 30 años de negociaciones mundiales sobre el clima es, en sí mismo, una revelación de la brecha existente entre la política que se desarrolla en las salas de negociación y la realidad que se vive en las calles y en la primera línea de la crisis climática. Pero esta mención es también una señal de la creciente presión para acelerar el inevitable y necesario fin de la era de los combustibles fósiles.

Hasta que las partes vuelvan a reunirse, las organizaciones de la sociedad civil, los pueblos indígenas, las comunidades locales y los jóvenes de todo el mundo dirán la verdad al poder: en las calles, en las instituciones internacionales y en los tribunales; trabajarán para que los países y las empresas más responsables de la crisis climática rindan cuentas. La era de los combustibles fósiles está llegando a su fin. Si los líderes políticos del mundo no tienen el valor de apoyar este proceso, los pueblos lo harán.

Los autores agradecen a Lili Fuhr y Liane Schalatek sus comentarios y adiciones a este texto.